Op 18 december 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verduidelijkt dat intern salderen van stikstof in projecten alleen mogelijk is met een omgevingsvergunning. De voorwaarden voor de toepassing van intern salderen werden hiermee aangescherpt. Daarover schreef ik eerder de volgende bijdrage.
Het was nog onduidelijk of de uitspraak van 18 december 2024 ook geldt wanneer een bestemmingsplan wordt vastgesteld (onder het oude recht) of een omgevingsplan wordt gewijzigd. Op 14 januari 2026 heeft de Afdeling bevestigd dat dit inderdaad het geval is. Dat heeft grote gevolgen voor de nog lopende bestemmingsplanprocedures, en ook voor de wijziging van een omgevingsplan. In deze bijdrage leg ik uit wat dit betekent voor de praktijk en welke mogelijkheden er zijn om risico’s te beperken bij lopende planprocedures.
De onderbouwing van intern salderen bij ruimtelijke plannen
In de praktijk wordt intern salderen vaak gebruikt in de onderbouwing van een nieuw ruimtelijk plan. Het komt regelmatig voor dat een plan een nieuwe ontwikkeling mogelijk maakt ter vervanging van een bestaande, legaal aanwezige activiteit op dezelfde locatie. Als die bestaande activiteit evenveel of meer stikstof veroorzaakte dan de nieuwe ontwikkeling, werd in de ruimtelijke onderbouwing vaak alleen uitgelegd dat de bestaande activiteit zou stoppen ten gunste van de nieuwe. Daarmee werd het echte stikstofvraagstuk doorgeschoven naar de projectfase. Dat kan nu niet meer op die manier.
De Afdeling heeft nu verduidelijkt dat intern salderen in de onderbouwing van een bestemmingsplan alleen onder strikte voorwaarden mag worden gebruikt. Er geldt dat: 1) er voor het plan een zogenaamde ‘passende beoordeling’ moet zijn gemaakt waarin de positieve effecten van intern salderen mogen worden betrokken, 2) vast moet staan dat de bestaande (saldogevende) activiteit wordt aangepast of beëindigd, 3) de te verwachten voordelen van het intern salderen echt zeker zijn en 4) wordt voldaan aan het zogenaamde additionaliteitsvereiste (de vrijgekomen stikstofruimte is niet al nodig voor natuurherstel). Deze eisen gelden direct, dus ook voor bestemmingsplannen die al in procedure zijn of al bij de Raad van State liggen. Sinds 1 januari 2024 geldt de Omgevingswet, en is het niet meer mogelijk om nieuwe bestemmingsplanprocedures te starten. Onder de Omgevingswet spreekt men van de wijziging van een omgevingsplan. De hierboven genoemde voorwaarden voor intern salderen blijven echter ook relevant bij de wijziging van een omgevingsplan.
Wat betekent dit voor de praktijk?
Door de uitspraak van 14 januari 2026 moet in ruimtelijke plannen meer aandacht worden besteed aan stikstof als een nieuwe ontwikkeling stikstofdepositie veroorzaakt. Een algemene zin dat intern salderen wordt toegepast is niet meer genoeg. De onderbouwing zal moeten voldoen aan de 4 hierboven genoemde voorwaarden. Bovendien is het minder vanzelfsprekend dat de onderbouwing van een plan juridisch sluitend is als die alleen leunt op intern salderen. De gemeente moet in elk geval twee belangrijke hordes nemen.
Eerste horde: staan de voordelen van intern salderen echt vast? De voordelen staan niet vast indien onzeker is of het beoogde stikstofsaldo uit een bestaande activiteit daadwerkelijk vrijkomt, of indien onzeker is hoeveel stikstofsaldo er vrijkomt of in de toekomst vrij zal komen. Dit zal inhoudelijk goed gemotiveerd moeten worden.
De tweede horde is de additionaliteitstoets: er moet worden beoordeeld of de vrijgekomen stikstofruimte ook echt gebruikt mag worden voor het plan. Gemeenten moeten onderzoeken of die stikstofruimte niet al nodig is voor natuurherstelmaatregelen. Die herstelmaatregelen worden echter door andere overheden vastgesteld. Gemeenten moeten daarom actief openbare informatie raadplegen om uit te leggen dat de vrijgekomen stikstofdepositie niet al door een ander overheidslichaam is opgeëist voor natuurherstel en dus beschikbaar is voor het concrete plan/project. Dit noemt de Afdeling de ‘vergewisplicht’.
De Afdeling heeft bij haar uitspraak van 14 januari 2026 een nuttig stroomschema gepubliceerd over het beoordelingskader bij intern salderen, die via deze link te raadplegen is.
Hoe hiermee om te gaan bij lopende procedures?
Voor ontwikkelaars en gemeenten is het verstandig om na te gaan of er lopende planprocedures zijn (bestemmingsplanprocedures of wijzigingen van het omgevingsplan) waarin intern salderen wordt gebruikt in de onderbouwing. Is dat zo, dan moet in ieder geval worden bekeken of er een passende beoordeling is gemaakt en of de uitleg over intern salderen voldoet aan de eisen uit de uitspraak van 14 januari 2026. Het kan zinvol zijn om alsnog een passende beoordeling op te stellen en de motivering bij het plan aan te passen, bijvoorbeeld wanneer derden beroep hebben ingesteld bij de Raad van State en in dat beroep het onderwerp ‘stikstof’ aan de orde is gebracht.
Omdat het risicoprofiel van een project door deze rechtspraak kan veranderen, is het verstandig om kritisch naar de planning te kijken. Mogelijk is er nog ruimte om stikstofrisico’s contractueel vast te leggen, of is het juist nodig om bestaande contracten te herzien of te beëindigen vanwege stikstofproblemen.
Bent u betrokken bij een ruimtelijk plan waarbij stikstof en/of intern salderen een rol speelt? Of wilt u weten of intern salderen nog mogelijk is in een specifiek plan? Neem dan contact op met Patrick Dijkink via patrick.dijkink@hyslegal.com of 06 13 94 47 23.
