In een eerder nieuwsbericht van dit jaar gaven we een update over de gevolgen van de zogenaamde Rendac- en Amercentrale uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) van 18 december 2024. In deze uitspraken is kort gezegd beslist dat het ‘intern salderen’ van stikstofgevolgen in projecten niet is toegestaan zonder natuurvergunning. Zie daarover het nieuwsbericht van 4 maart 2025. De positieve gevolgen van ‘intern salderen’ mogen daarmee niet worden betrokken in de voortoets, maar pas in een passende beoordeling. Sindsdien blijft de rechtspraak zich op dit onderwerp volop doorontwikkelen. Hieronder volgt een kort overzicht van aantal belangrijke uitspraken.
Intern salderen op grond van algemene regels over bemesten van gronden (28 mei 2025)
Bij nieuwe ontwikkelingen op (voormalig) agrarische gronden werd intern salderen vaak toegepast in verband met het bemesten van die agrarische gronden. De gedachte was dat deze activiteiten – met stikstofdepositie als gevolg – op grond van algemene regels reeds waren toegestaan, terwijl die activiteiten na realisatie van de nieuwe ontwikkeling niet meer kunnen plaatsvinden. De stikstofdepositie die werd veroorzaakt door het bemesten van gronden, zou dan mogen worden afgetrokken van de totale stikstofdepositie als gevolg van het nieuwe project. In haar uitspraak van 28 mei jl. oordeelt de Afdeling nu dat daarmee ook sprake is van ‘intern salderen’, en dat de positieve gevolgen van deze maatregel – in lijn met de Rendac- en Amercentrale uitspraken van 18 december 2024 – niet in de voortoets mogen worden betrokken maar alleen in een passende beoordeling. Ook hier geldt dan dus een natuurvergunningplicht. In lijn met eerdere rechtspraak uit 2022 oordeelde de Afdeling verder dat bij het bepalen van de referentiesituatie van bemestte gronden moet worden gekeken naar het moment waarop die gronden op basis van het bestemmingsplan ononderbroken als landbouwgrond was bestemd. Verder oordeelde de Afdeling in haar uitspraak dat gronden die op het moment van het aanvragen van de natuurvergunning niet meer structureel als landbouwgrond in gebruik zijn, het bemesten nog wel in de referentiesituatie mag worden meegenomen als dat bemesten zonder nieuwe natuurtoestemming nog zou mogen plaatsvinden. Op de website van de Raad van State is overigens een zeer nuttig stroomschema gepubliceerd over het beoordelingskader bij intern salderen. Het schema kun je via deze link raadplegen.
Positief weigeringsbesluit vormt geen (nieuwe) referentiesituatie
In de praktijk werd door initiatiefnemers veelvuldig zekerheid gevraagd over de toelaatbaarheid van stikstofdepositie door een project via een zogenaamd ‘positief weigeringsbesluit’. Dit komt erop neer dat een initiatiefnemer bij het bevoegd gezag een natuurvergunning aanvraagt, met de wetenschap dat die vergunning helemaal niet nodig is omdat geen sprake is van significant negatieve effecten. Bijvoorbeeld omdat het project niet tot meer stikstofdepositie zou leiden. Het bevoegd gezag dient de vergunningsaanvraag dan af te wijzen, om de simpele reden dat geen sprake is van een vergunningplicht. Die schriftelijke afwijzing noemt met een ‘positief weigeringsbesluit’. In haar uitspraak van 3 september 2025 oordeelt de Afdeling over de casus van een veehouder, die in 2010 een positief weigeringsbesluit ontving op een aanvraag voor de verandering van zijn veehouderij. In dat weigeringsbesluit oordeelde het bevoegd gezag dat de (stikstof)gevolgen van die wijziging niet anders waren ten opzichte van hetgeen in 2007 al was vergund. In 2020 werd vervolgens een nieuwe natuurvergunning verleend voor een wijziging bij de veehouderij, waarbij de provincie de wijziging beoordeelde ten opzichte van de (referentie)situatie uit 2010. Dat had niet gemogen, aldus de Afdeling. Zij stelt – wederom onder verwijzing naar de uitspraken van 18 december 2024, dat aan een positief weigeringsbesluit geen (nieuwe) referentiesituatie kan worden ontleend ten opzichte waarvan kan worden bezien of sprake is van voortzetting van één-en-hetzelfde project. Dit betekent ook dat de stikstofgevolgen van de wijziging in 2020 niet kunnen worden afgezet ten opzichte van de stikstofgevolgen van de veehouderij in 2010. Hier had de vergunde situatie in 2007 als referentiesituatie moeten worden gebruikt.
Intern salderen; wat valt onder één project?
In een uitspraak van 24 september 2025 boog de Afdeling zich over een natuurvergunning uit 2022 voor de wijziging van een installatie voor een bedrijf in de petrochemische industrie, SABIC. De wijziging voorzag in de vervanging van een installatie die stoom en hete olie produceert, voor twee nieuwe installaties; één biomassainstallatie (bmi) voor de stroomproductie en één hete-oliefornuis. Bij die natuurvergunning is gebruik gemaakt van intern salderen; de stikstofdepositie van de oude installatie werd weggestreept tegen de stikstofdepositie van de twee nieuwe installaties. De rechtbank had in een eerdere uitspraak geoordeeld dat de stikstofdepositie van de nieuwe bmi niet intern mocht worden gesaldeerd met de stikstofdepositie van de oude installatie, omdat die nieuwe bmi zich op 300 meter afstand van de bedrijfslocatie bevond. Dit had als een separaat project moeten worden aangemerkt, aldus de rechtbank. De Afdeling komt echter tot een ander oordeel, en verwijst daarbij naar eerdere rechtspraak vanuit zowel de Afdeling als het Hof van Justitie van de EU. Volgens de Afdeling was intern salderen wel degelijk mogelijk, omdat de realisatie van twee installaties op andere locaties hier als één project kon worden aangemerkt. Van belang daarbij is de vraag of de activiteiten naar aard, tijd en ruimte van elkaar te onderscheiden zijn, of er sprake is van een onlosmakelijke samenhang en of de ene activiteit een noodzakelijke voorwaarde is om de andere activiteit te kunnen uitvoeren. Samengevat komt de Afdeling hier tot het oordeel dat de bmi en het hete-oliefornuis moeten worden gezien als één samenhangend geheel binnen de bedrijfsvoering van SABIC, dat niet van elkaar te onderscheiden is. Hoewel de bmi niet op dezelfde locatie wordt gebouwd, is deze ruimtelijk wel verbonden met de bedrijfslocatie.
Verder stond in deze zaak nog de vraag centraal of een referentiesituatie kon worden ontleend aan een eerdere natuurvergunning die een evidente fout zou bevatten. Daarover oordeelt de Afdeling kort gezegd dat sprake is van een onherroepelijke natuurvergunning, die mag worden ingezet zolang die niet vervallen of uitgewerkt is. Of die vergunning een evidente fout zou bevatten is daarbij dus niet relevant.
Heeft u naar aanleiding van deze bijdrage nog vragen? Neem dan contact op met Patrick Dijkink (patrick.dijkink@hyslegal.com | 06 – 13 94 47 23)
