Over deze vraag boog de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) zich onlangs, in haar uitspraak van 22 juli 2026. Meer specifiek stond in die zaak de vraag centraal of de eigenaar van een garage een omgevingsvergunning nodig had om de vloer van die garage te vervangen voor een nieuwe vloer, die door 28 nieuw geslagen heipalen zou worden ondersteund. De Afdeling oordeelt uiteindelijk dat deze wijziging niet vergunningplichtig is. Hierna bespreek ik kort hoe de Afdeling tot dit oordeel kwam.
Wat was er aan de hand?
De zaak gaat over een pand met 3 verdiepingen in Den Haag. Op de begane grond van het pand is een garagebedrijf gevestigd, en de 1e en 2e verdieping worden gebruikt voor bewoning. De achterzijde van de begane grond is op een later moment uitgebouwd met een extra garage ten behoeve van het garagebedrijf. In 2021 laat de eigenaar van dit pand de vloer van deze uitbouw vervangen voor een nieuwe betonnen vloer. Deze nieuwe vloer wordt ondersteund door 28 nieuw geslagen heipalen. Voor deze werkzaamheden is geen omgevingsvergunning aangevraagd. Naar aanleiding van meldingen van overlast en schade, treedt de gemeente handhavend op. Er wordt een bouwstop opgelegd, omdat de werkzaamheden volgens de gemeente vergunningplichtig zijn. De eigenaar van het garagebedrijf is het hier niet mee eens, maar wordt door de gemeente en rechtbank in het ongelijk gesteld. Uiteindelijk belandt de zaak in hoger beroep bij de Afdeling.
Het oordeel in hoger beroep
De eigenaar van het garagebedrijf voert in hoger beroep aan dat geen omgevingsvergunning vereist was voor het vervangen van de vloer in de uitbouw, omdat de uitbouw moet worden aangemerkt als een ‘bijbehorend bouwwerk’ in de zin van het Besluit omgevingsrecht (“Bor”) en daarom zonder omgevingsvergunning kan worden gewijzigd. Bovendien maakt de vloer geen onderdeel uit van de draagconstructie van het gebouw, zodat vervanging van de vloer uitgezonderd is van een omgevingsvergunningplicht. De Afdeling volgt de eigenaar niet in zijn eerste argument, maar wél in zijn tweede argument. Kort gezegd oordeelt de Afdeling als volgt:
- De realisatie of uitbreiding van een ‘bijbehorend bouwwerk’ in de zin van het Bor is vergunningvrij, voor zover de werkzaamheden passen binnen de eisen uit artikel 3, aanhef en onderdeel 1 van bijlage II bij het Bor. Het uitgebouwde gedeelte van het garagebedrijf wordt door de Afdeling echter niet als bijbehorend bouwwerk aangemerkt, maar als hoofdgebouw. Een hoofdgebouw wordt in het Bor omschreven als een gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel, en indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is. De Afdeling oordeelt in deze zaak dat de uitbouw noodzakelijk is ter verwezenlijking van de op het perceel rustende bedrijfsbestemming, en als hoofdgebouw moet worden aangemerkt. Het doet er daarbij niet toe dat de uitbouw pas op een later moment is toegevoegd, en dat daarvoor zich op het perceel al een hoofdgebouw bevond.
- De Afdeling stelt vast dat de vloer van de uitbouw geen onderdeel uitmaakt van de draagconstructie van de uitbouw en het oorspronkelijk aanwezige gebouw. De vloer moet niet worden gezien als een afzonderlijk bouwwerk, maar als een (niet-dragend) onderdeel van het garagegebouw. De nieuw aangebrachte heipalen dragen bovendien alleen de nieuwe betonnen vloer, en geen andere onderdelen van het garagegebouw. Er is dus geen sprake van een wijziging in de draagconstructie van het gebouw. Nu de brandcompartimentering van het gebouw ook niet wordt aangepast, en het bouwvolume of bebouwd oppervlak onveranderd blijft, is vervanging van de vloer van de garage vergunningvrij op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 8 van bijlage II bij het Bor.
Relevantie van de zaak onder de Omgevingswet
Hoewel de Afdeling in deze zaak oordeelde op basis van het recht dat voor 1 januari 2024 (de inwerkingtreding van de Omgevingswet) gold, blijft deze uitspraak ook onder de Omgevingswet relevant. Sinds 1 januari 2024 zijn de regels over vergunningvrij bouwen van bijbehorende bouwwerken uit het Bor – via de bruidsschat – onderdeel uit gaan maken van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (artikel 22.27 sub a van de bruidsschat). Zo ook in het omgevingsplan van de gemeente Den Haag. Het blijft daarmee mogelijk om, zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit, een bijbehorend bouwwerk te realiseren of te wijzigen, mits voldaan wordt aan de eisen uit artikel 22.27 sub a bruidsschat. De definitie van een ‘bijbehorend bouwwerk’ is onder de Omgevingswet gelijk gebleven aan de definitie die onder het oude recht gold. Wél is van belang dat gemeenten nu bevoegd zijn om andere regels en gedefinieerde begrippen rondom vergunningvrij bouwen vast te stellen in het niet-tijdelijk deel van het Omgevingsplan. Het juridisch speelveld kan dus op dit plak per gemeente gaan verschillen.
Met de Omgevingswet geldt bovendien dat het bouwen van een bouwwerk onderworpen kan zijn aan twee afzonderlijke vergunningplichten. Naast een eventuele verplichte omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (op grond van art. 5.1 lid 1 Omgevingswet), is mogelijk ook een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit (op grond van art. 5.1 lid 2 Omgevingswet) vereist. Gesproken wordt ook wel over een ‘ruimtelijke’ bouwactiviteit (de omgevingsplanactiviteit) en de ‘technische’ bouwactiviteit. Voor beide vergunningplichten gelden afzonderlijke uitzonderingsregels. Zo is géén omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit nodig, indien de activiteit ziet op het gedeeltelijk vernieuwen, veranderen of vergroten van een bouwwerk zonder dat daarmee een wijziging plaatsvindt aan de draagconstructie, de brandcompartimentering of de isolatie van de gevel of een gevelpaneel (zie art. 2.27 lid 1 sub b Besluit bouwwerken leefomgeving). Het oordeel van de Afdeling in deze zaak zou dus onder de Omgevingswet iets anders komen te luiden. Nu de uitbouw van het garagebedrijf niet wordt gezien als ‘bijbehorend bouwwerk’, zou de eigenaar immers een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit moeten hebben om de garagevloer te kunnen vervangen. Een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit zal vermoedelijk niet nodig zijn, omdat de draagconstructie, de brandcompartimentering en, naar ik aanneem, de gevelisolatie van het gebouw niet veranderen.
Meer weten?
Twijfelt u of voorgenomen bouwwerkzaamheden vergunningplichtig zijn? Neem dan contact op met Patrick Dijkink via patrick.dijkink@hyslegal.com of 06 – 13 94 47 23
