Belanghebbenden worden vaak betrokken bij de besluitvorming over een project of activiteit in hun directe omgeving. Dit wordt ook wel “participatie” genoemd. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is participatie een kernbegrip geworden. De wet bevat echter weinig concrete regels over participatie. In de ontwikkelpraktijk speelt dan ook vaak de vraag of participatie nu écht verplicht is en wat de juridische gevolgen zijn als participatieplichten niet (goed) worden ingevuld? In deze bijdrage wordt kort ingegaan op de geldende regels over participatie en de juridische leemten daaromtrent.
Wanneer is participatie verplicht?
De Omgevingswet kent verschillende instrumenten (zoals de omgevingsvisie, het omgevingsplan, de omgevingsvergunning of het projectbesluit) waarbij regels over participatie gelden. Ook moeten gemeenten, provincies en waterschappen op uiterlijk 1 januari 2027 beschikken over een participatieverordening, met nadere regels en kaders over participatie. De wettelijke verplichtingen rondom de participatie bestaan in drie vormen:
- Participatie als motiveringsplicht: Bestuursorganen moeten bij de vaststelling van diverse besluiten aangeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Daarbij wordt ook aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid (lees: de participatieverordening). Deze motiveringsplicht geldt onder meer bij de vaststelling van een omgevingsvisie, omgevingsplan, omgevingsverordening en het projectbesluit. Het bestuursorgaan moet dus achteraf verantwoording afleggen over het gevolgde participatietraject. Uit de wet wordt echter niet duidelijk of er consequenties zijn als het betrokken bestuursorgaan participatie geheel achterwege laat.
- Participatie als indieningsvereiste: Niet alleen bestuursorganen, maar ook initiatiefnemers krijgen te maken met verplichtingen rondom participatie. Dat is het geval bij de aanvraag van een omgevingsvergunning op grond van artikel 5.1 Omgevingswet. De indiener van de aanvraag moet daarbij aangeven of bij de voorbereiding van de aanvraag participatie heeft plaatsgevonden, en zo ja, op welke wijze en met welk resultaat. Dit indieningsvereiste is dus iets anders dan het verplicht uitvoeren van een participatietraject. De aanvrager kan immers ook aangeven dat er géén participatie heeft plaatsgevonden. Voor de behandeling van de aanvraag of de verlening van de vergunning heeft dit dus geen gevolgen. Wel geldt één uitzondering, die in punt 3 hieronder aan bod komt
- Participatie als verplichte handeling: De gemeenteraad kan categorieën van activiteiten aanwijzen waarin de initiatiefnemer verplicht is om participatie te laten plaatsvinden voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) bij het college van B&W kan worden ingediend. De aangevraagde BOPA wordt dus pas behandeld nadat participatie heeft plaatsgevonden. De rechtbank Amsterdam heeft in een uitspraak van 20 november 2025 aangegeven dat het achterwege blijven van deze vorm van verplichte participatie een gebrek is dat niet kan worden gepasseerd. Het bevoegd gezag moet de aanvrager in dat geval gelegenheid geven om de verplichte participatie uit te voeren. Er is mijns inziens discussie mogelijk of het college de aanvraag buiten behandeling moet laten als participatie achterwege blijft. De tekst van de Omgevingswet lijkt dit te bevestigen, maar de Algemene wet bestuursrecht geeft het bevoegd gezag juist ruimte om een aanvraag toch in behandeling te nemen. In ieder geval is het laatste woord hierover nog niet gezegd.
Raad van State vraagt conclusie aan AG over participatie
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft staatsraad advocaat‑generaal Nijmeijer verzocht om een conclusie over participatie onder de Omgevingswet. In drie specifieke zaken spelen diverse rechtsvragen over participatie. De Afdeling wil weten of er – ondanks de vormvrijheid – minimale eisen aan participatie kunnen worden gesteld, of participatie ook moet zien op vroege keuzes in een ontwikkeling zoals locatiekeuze etc., in hoeverre een bestuursorgaan participatie mag overlaten aan een (project)ontwikkelaar en of het niet (volledig) uitvoeren van een participatieplicht directe consequenties heeft voor de rechtsgeldigheid van het betrokken besluit. De inhoud van deze conclusie neemt de Afdeling vervolgens mee in haar einduitspraken. Naar verwachting zal de gevraagde conclusie eind dit jaar gepubliceerd worden. Ook voor de ontwikkelpraktijk zal deze conclusie ongetwijfeld nuttige inzichten bieden. Wij houden u graag op de hoogte.
Meer weten?
Wilt u meer weten over participatieverplichtingen onder de Omgevingswet? Neem dan contact op met Patrick Dijkink via patrick.dijkink@hyslegal.com of 06 -13 94 47 23.
