I
n het kader van een onteigeningsprocedure heeft de Staat toegezegd een brug aan te leggen. Die brug kwam er niet, omdat de Staat van haar toezegging terugkwam. De HR heeft zich onlangs bij arrest uitgelaten over de vraag volgens welke maatstaf beoordeeld dient te worden of de Staat gehouden is haar toezegging na te komen.
Wat speelde er in deze kwestie?
Via een door de Staat opgezet project ‘Ruimte voor de Rivier’ wordt op een aantal plaatsen langs de zijtakken van de rivier de Rijn meer ruimte voor de rivier gegeven. Hiermee worden zoveel mogelijk overstromingen voorkomen. Ter realisatie van het project diende rondom de woning van eiser (die zich op een terp bevond) grond afgegraven te worden. Deze grond was eigendom van eiser en werd daartoe onteigend. Na realisering van het project zou de woning moeilijker te bereiken zijn en bij hoog water enkele dagen per jaar helemaal niet bereikbaar zijn. Tijdens de onderhandelingen in de onteigeningsprocedure heeft de Staat toegezegd een brug te realiseren, zodat eiser niet zou hoeven omrijden en zijn woning te allen tijde onbelemmerd zou kunnen bereiken. Bij de vaststelling van de schadeloosstelling m.b.t. de onteigening is men ervan uitgegaan dat deze brug er zou komen. Gewijzigd financieel inzicht leidde bij de Staat tot de conclusie dat de kosten van de bouw van de brug en bijbehorende onderhoudswerkzaamheden disproportioneel hoog bleken te worden. Kortom: de Staat wilde haar toezegging niet gestand doen. Wel werd eiser o.a. ter compensatie een boot aangeboden, waarmee hij zijn woning kon bereiken. Ook heeft de Staat zich bereid verklaard eiser alle schade te vergoeden die eiser zou lijden door het feit dat de brug niet zou worden gerealiseerd.
Eiser was hiermee niet akkoord. Hij wilde dat de brug er kwam en heeft de Staat in rechte betrokken teneinde haar toezegging tot realisatie van de brug na te komen. Bij de rechtbank werd eiser in het gelijk gesteld. De Staat ging in hoger beroep.
Hoger beroep
Het Hof boog zich over de vraag of de Staat haar toezegging gestand moest doen. Het Hof sloot aan bij de door de bestuursrechter ontwikkelde maatstaf voor het beantwoorden van de vraag of van een toezegging sprake is en, zo ja, of de overheid die toezegging gestand heeft te doen (Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694). Deze maatstaf onderscheidt drie stappen:
De vragen onder 1. en 2. konden hier bevestigend beantwoord worden. Met betrekking tot stap 3 geldt dat in de belangenafweging het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt en in het voordeel van diegene (hier: eiser) uitvalt als er geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek de belangen van derden. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade, die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn, te vergoeden.
De belangafweging viel in het voordeel van de Staat uit. De Staat heeft de bereikbaarheid van de woning van eiser op een vergelijkbaar niveau gebracht als met de beoogde brug en voorts heeft de Staat aangeboden de (omrij)schade te vergoeden. Het belang van de Staat bij een doelmatige besteding van overheidsgeld werd zwaarder wegend geacht.
Cassatie
Eiser ging in cassatie en klaagde over het feit dat het Hof volgens haar een onjuiste maatstaf heeft aangelegd bij de beoordeling of de Staat gehouden was de aan eiser gedane toezegging na te komen. Het Hof zou ten onrechte de bestuursrechtelijke maatstaf gevolgd hebben en is ten onrechte ervan uitgegaan dat slechts een belangenafweging dient plaats te vinden. Een te licht en onjuist toetsingscriterium volgens eiser. Daarmee heeft het Hof miskend dat in het civiele recht een verbintenis moet worden nagekomen, tenzij er uitzonderlijke of bijzonder zwaarwegende omstandigheden zijn waardoor dit in redelijkheid niet meer van de schuldenaar kan worden gevergd (art. 6:2 lid 2 BW). Het Hof had moeten aansluiten bij dit zwaardere toetsingscriterium dat geldt voor een beroep op onvoorziene omstandigheden (art. 6:258 BW) door een overheid, aldus de klacht van eiser.
De HR volgde eiser niet en heeft het oordeel van het Hof bekrachtigd. Volgens de HR geldt nakoming van een gedane toezegging inderdaad als uitgangspunt en dient de Staat deze toezegging in beginsel na te komen. Het kan evenwel onder bijzondere omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zijn om van de Staat nakoming van de toezegging te verlangen (art. 6:2 lid 2 BW). Zo kan een wijziging van omstandigheden meebrengen dat naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid nakoming van de toezegging niet langer mag worden verlangd.
Het Hof had zich gebaseerd op een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak waaruit volgens de HR volgt dat het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, maar dat zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg kunnen staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en belangen van derden .
Toepassing maatstaf
De wijze waarop deze bestuursrechtelijke maatstaf moet worden toegepast, verschilt volgens de HR niet van de wijze waarop de civielrechtelijke maatstaf (redelijkheid en billijkheid artikel 6:2 lid 2 BW) moet worden toegepast. Volgens beide maatstaven dient bij de beoordeling tot uitgangspunt dat het overheidslichaam gehouden is de toezegging na te komen, dat het belang van degene die aanspraak maakt op nakoming zwaar weegt en dat zwaarder wegende andere belangen, waaronder belangen van derden of algemene belangen, aan nakoming in de weg kunnen staan, aldus de HR. Hoe deze afweging uitvalt, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Naarmate belangen van derden of algemene belangen zich sterker tegen nakoming van de toezegging verzetten, zal zich eerder het geval voordoen dat degene aan wie de toezegging is gedaan naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet mag verlangen dat het overheidslichaam de toezegging nakomt. Dat kan in het bijzonder het geval zijn indien het overheidslichaam voorziet in een alternatief of compensatie, waardoor het nadeel door het niet nakomen van de toezegging op adequate wijze wordt ondervangen. Indien tegenover het belang bij de nakoming van de toezegging alleen een financieel belang van het overheidslichaam staat, zal niet snel mogen worden aangenomen dat nakoming van de toezegging niet mag worden verlangd. Het algemene belang bij een doelmatige besteding van publieke middelen kan onder omstandigheden echter zo zwaarwegend zijn dat dit aan nakoming van de toezegging in de weg staat. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien het belang dat met de toezegging werd gediend door een wijziging van omstandigheden zodanig is verminderd, dat de met de nakoming gemoeide kosten in een onredelijke verhouding tot dat belang zijn komen te staan, aldus nog steeds de HR.
De Staat mocht hier dus terugkomen van haar toezegging.
Dit arrest maakt duidelijk dat bestuursrecht en privaatrecht weliswaar twee onderscheiden rechtsgebieden betreffen, maar dat het zeer onwenselijk zou zijn indien eenzelfde overheidstoezegging via beoordeling langs bestuursrechtelijke weg niet hoeft te worden nagekomen en via privaatrechtelijke weg wel. Een mooi arrest waarmee de rechtseenheid wordt gediend.
Schrijf je hier in voor onze nieuwsbrief en blijf op de hoogte van de nieuwste blogs.
